经济责任审计工作中应避免的八个误区
【摘要】党中央、国务院高度重视经济责任审计，进入新时代，提出了一系列新部署新要求，特别是2019年7月中办、国办《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》颁布后，对经济责任审计工作组织协调机制、审计内容、审计评价、审计结果运用等方面作出了更加明确、细化、严格的要求，一些地区（部门、单位）在理解和贯彻过程中，仍存在着一些偏差。本文列举了经济责任审计工作中的八个误区，分析了形成误解的原因和纠正偏差的必要性，并提出了一些建议。
经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，30多年的实践中，坚持试点先行、逐级推开、不断规范，走出了一条从简单到系统、从基层到中央、从试点到制度化的发展路径，在促进党中央令行禁止、加强干部管理监督、促进党风廉政建设、维护国家经济安全等方面发挥了重要作用。2019年7月，中办、国办《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）颁布，标志着经济责任审计进入了新发展阶段。
以下梳理总结了经济责任审计工作中的八个误区，希望对读者有所裨益，促进各方以贯彻落实《规定》为契机，转变观念，依法履职，深化实践，提高质量。
误区一：逢离必审
任中审计和离任审计是经济责任审计的两种形式，目前中央和各省（自治区、直辖市）基本做到以任中审计为主，但一些基层地方和部门、单位误认为“逢离必审”，任中审计占比甚至不到三成，存在不顾审计资源批量安排离任审计项目或是在换届年份临时追加大量离任审计项目的情况，有的地方一次安排四五十项，有的县一年安排上百项，要求在一定时间内完成，审计疲于应付，无法保证质量。
究其原因，“逢离必审”的误解是有历史渊源的。在经济责任审计探索初期，审计机关开展的国有企业厂长（经理）离任审计公证、承包经营责任制审计，是当时经济改革中一个有益的探索。之后，一些地方对县级以下党政机关“一把手”试点离任审计，取得显著成效，推动了这项制度在全国范围内推广，逐步覆盖到更高层级的领导干部，最终确立了法律地位。但随着审计实践的深入，离任审计的不足日益显现，客观上要求前移监督关口，更好发挥任中审计的过程监督优势，及早发现和解决问题，防患于未然。
对此建议：
第一，加强学习宣传凝聚共识。深入学习领会习近平总书记在中央审计委员会会议上的重要讲话精神，学习贯彻《规定》要求，切实增强大局意识和系统思维，广泛开展面向党委政府、干部管理监督部门和审计对象的宣传宣讲，准确把握中央深入总结实践经验、统筹考虑当前和今后一个时期发展情况后提出的新要求，把握经济责任审计是对领导干部常态化“经济体检”的定位，共同抓好这项重大政治任务，修订完善制度，坚持任中审计为主，前移监督关口，提高审计时效性，确保党中央令行禁止，将审计结果及其整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考，避免流于形式。
第二，强化计划刚性约束。按照党管干部原则，审计部门不直接制定年度经济责任审计项目计划，与干部管理监督部门充分沟通后，报审计委员会审议确定。下好先手棋，才能打好主动仗，要从审计计划源头抓起，科学立项，严格管理，防止随意追加调整计划。通过任中审计早发现、早提醒、早警示，促进权责明晰，保护更多领导干部，发挥制度正效应。实践中，对于过去以离任审计为主的单位，不宜简单“一刀切”，立即全面扭转不现实，应因地制宜分类施策，分阶段分层级推进，精心谋划做好项目示范引领，循序渐进地推行任中审计。
误区二：必须对所有审计对象开展经济责任审计
一些地方（部门、单位）误认为必须对所有审计对象开展经济责任审计，甚至按此考核审计机关并追责问责。
究其原因，这种误解在于对中央有关要求的理解不到位。党的十八届四中全会提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，2018年审计管理体制改革要求实现审计全覆盖，努力做到政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里。于是一些地方脱离实际，要求一定周期内对所有审计对象实实在在地开展经济责任审计。
对此建议：
第一，准确理解和把握审计全覆盖要求。制度层面明确审计无禁区，凡是管理分配使用公共资金、公共资产、公共资源的部门和单位，凡是行使公共权力、履行经济责任的主要领导干部，要依法自觉接受审计监督，形成常态化、动态化震慑。但审计全覆盖并不强硬要求实现各个专业审计的全覆盖，经济责任审计要尽力而为、量力而行，不能为审而审、牺牲质量。《规定》明确要求加强统筹谋划，有计划地进行，根据干部管理监督需要和审计资源等实际情况，对审计对象实行分类管理，加强对重点地区、重点单位、关键岗位、社会关注程度高、权力集中部门主要领导干部的审计监督。
第二，积极扩大经济责任审计覆盖面。积极构建“大监督”格局，推动审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通协调。审计机关开展经济责任审计时，相对更关注单位本级和重要二级单位，其他下属单位更注重发挥内部审计作用，努力构建不同层次、多位一体的审计监督体系。同时创新组织管理，整合利用资源成果，以经济责任审计为平台加强统筹协调，探索“1+N”、同一行业（系统）上下联审等，坚持科技强审，通过信息化技术扩广度、拓深度、加力度，充分发挥数据引领和导航作用，把握总体，精准发力，努力挖潜增效、审深审透。
误区三：审计内容要面面俱到
经济责任内涵丰富，一些地方（部门、单位）误以为经济责任审计能“包打天下”，在相关制度设计中泛化甚至滥用经济责任审计，要求面面俱到。
究其原因，经济责任审计相比其他审计，范围更为广泛、工作更为深入、各方更为重视，要听取干部管理监督部门等单位意见，听取领导干部及其所在单位班子成员意见，查阅审计对象履责报告，查看经济事项相关会议记录纪要……有关方面误将经济责任审计当成“大箩筐”，把各类内容都往里装。
对此建议：
第一，明晰审计边界。经济责任只是领导干部责任中的一种，并非包罗万象，应厘清边界，防止无限扩展，按照法定职责、权限和程序开展审计工作，聚焦主责主业，宏观着眼、中观剖析、微观入手，科学制定方案，严格质量控制，以资金资源资产的管理、分配和使用为基础，以权力运行和责任落实为重点，检查贯彻执行中央决策部署、推动经济和社会事业发展、管理资金资源资产、防控经济风险等情况，不调阅与履行经济责任无关的会议记录纪要，不评价选人用人等与经济活动无关的事项，按规定履行审批程序后查询个人银行账户、干部人事档案等，防止审计缺位、越位、错位。
第二，聚焦重点靶向发力。“不谋全局者不足以谋一域”，要提前研究谋划，根据不同领导职务的职责要求、履职特点、地区自然资源禀赋等，借助信息化手段总体分析，以权责清单、重大经济决策事项清单、审计核查事项清单等为抓手，把握规律，明晰重点，提高抽查代表性，防止面面俱到、浅尝辄止，防止思路不清、“盲人摸象”，防止工作发散、“捡了芝麻丢了西瓜” ，防止千篇一律、一概而论，防止以偏概全、断章取义，努力精准“画像”。
误区四：没有“后果”就不能定责
经济责任审计要对领导干部任职期间经济责任履行情况作出评价，并对审计发现问题逐一界定领导干部应承担的责任。《规定》列举定责情形时有的情形强调后果，一些地方（部门、单位）误认为问题没有后果就不能界定领导干部的责任。
究其原因，是有关方面未能准确理解和把握《规定》要求，误以为“后果”是责任界定的必备要件，并对其内涵认识不到位。
对此建议：
第一，深刻认识责任界定的意义。责任界定是审计评价的重要组成部分，是体现经济责任审计技术含量的核心环节，既是法宝，也是难点。准确界定责任，必须梳理责任链条，要按照权责一致原则，从经济事项的“最先一公里”、中间环节到“最后一公里”，全过程了解决策执行等各环节责任人的履职尽责情况，综合分析研判问题背景、决策过程、性质、后果和领导干部所起作用等实质要件，不是简单根据分管、开会、圈阅等形式要件，审慎确定领导干部责任类型。及时规范细化程序，防止审计人员随意套用“三个区分开来”从轻定责或免责，力求实事求是、客观公正，经得起检验。
第二，准确把握“后果”的内涵。《规定》不可能穷举直接责任、领导责任对应的所有情形，只是列举一些常见情形，有的强调后果，有的不强调后果。审计要增强忧患意识，坚持底线思维，透过现象看本质，具体问题具体分析，科学判断和合理认定“后果”，既关注资金资产资源损失浪费、生态环境破坏、公共利益损害、会计信息不实等相对直观且易于发现和取证的后果，又关注造成的恶劣影响、潜在的经济损失浪费和风险隐患等相对隐蔽但直接影响到经济社会或事业持续健康发展的后果。通过分类编发定责原则、编制审计常见问题清单、典型案例及领导干部权责清单、风险防范清单等，明确标准，提前警示，积极引导。
误区五：将经济责任审计项目完全外包社会中介机构
实践中，一些基层审计机关开展经济责任审计时，主要依靠社会中介机构或人员，甚至将项目完全外包，由社会中介机构作出审计评价、保存审计档案等，直接影响到经济责任审计的权威性和公信力。
究其原因，长期以来，对经济责任审计的目标、性质和特点认识不到位，为应对任务重与人员少的矛盾，大量购买社会中介机构服务或全权委托社会中介机构开展工作，存在较大风险。
对此建议：
第一，充分认识经济责任审计的特殊性。经济责任审计是党的工作任务，政治性、政策性强，要关注贯彻中央决策部署、制定执行地区（部门、单位）重要发展战略、重要经济事项决策执行绩效等情况，要深入了解单位主责主业和领导干部工作思路、具体举措及成效，可能涉及国家秘密、商业秘密、工作秘密和个人隐私，社会审计不宜作为组织开展经济责任审计的主体，必须纠正并杜绝完全交由社会中介机构或人员出方案、做底稿、定责任、写报告、存档案等情况。
第二，审慎聘用社会中介机构或人员。为解决人少事多的现实困难，审计机关开展经济责任审计时，可以在符合保密规定、严格组织管理、明晰工作职责、强化质量控制的前提下，聘请社会中介机构或人员参与一些具体工作，如工程造价、资源环境审计等专业技术性较强或是财务收支等常规经济事项，严格规范审计，确保工作质量。
误区六：审计结果反馈会即出点会
为强化经济责任审计结果运用，《规定》增加了审计反馈会程序，明确项目结束后，审计委员会办公室、审计机关在一定范围内反馈审计结果。一些单位（部门、单位）误以为，审计结果反馈会就是现场审计结束时审计组与被审计单位的意见交换会，未引起足够重视。
究其原因，对新增经济责任审计结果反馈会程序的意义了解不够，没有从强化审计结果运用的角度认识向被审计领导干部及其所在单位班子成员反馈经济责任审计结果的作用。
对此建议：
第一，高度重视并精心筹备会议。审计结果运用是经济责任审计的重要内容和关键环节，直接关系到经济责任审计作用的发挥和工作目标的实现。为深化审计结果运用，增强审计监督效果，《规定》总结固化审计实践经验，增加审计反馈会程序，审计机关要秉持客观、专业、精炼、及时等原则，精心筹备组织审计结果反馈会议，既要肯定成绩、反映问题，又要推进问题解决、防范风险。
第二，探索建立常态化工作机制。审计部门向被审计领导干部及其所在单位领导班子成员反馈审计结果和相关情况时，可以邀请成员单位、有关主管部门派员参加，也可以探索建立与组织人事部门、主管部门常态化的联合反馈工作机制，推动将经济责任审计结果及其整改情况纳入被审计单位党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为其领导班子民主生活会以及班子成员述责述廉的重要内容，必要时推进对有关责任人进行追责问责，发挥监管合力。
误区七：重审计轻整改
一些地方（部门、单位）仍存在着重审计轻整改、对审计整改落实情况跟踪督查不够等情况，一些问题事项整改落实不到位，甚至屡审屡犯。
究其原因，长期以来受审计资源限制和惯性思维影响，审计部门将工作重心更多地放在审计组织实施上，被审计领导干部及其所在单位一定程度上也存在着不够重视审计整改的情况。新发展阶段，中央对审计整改提出了更高要求，将其纳入巡视巡察、督查范围，必须扎实做好审计的“后半篇文章”。
对此建议：
第一，深刻理解审计“经济体检”论。作为常态化的“经济体检”，审计不仅要“查病”，更要“治已病”“防未病”，中央领导要求以有力有效的审计整改促进制度完善和执行，审计发现问题后，要以钉钉子精神抓好审计整改，防止做无用功。重视整改是中国审计的一大特色，被审计单位及其主要领导负有主体责任，有关主管部门负有管理责任，审计部门对整改工作负有跟踪督促责任。对发现的普遍性、倾向性、苗头性问题，深入研究，把握问题特点、规律和趋势，分析可能存在的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，提出意见建议，推动举一反三、标本兼治。
第二，认真做好制度设计。新发展阶段，要转变观念，将跟踪督促整改放在与审计同等重要的位置，探索建立与干部管理监督部门联合督查整改、会商研判、实地检查等工作机制，明确整改标准，严格审核把关，推动被审计单位建台账抓整改、落实落细责任分工、限期销号，必要时组织审计整改“回头看”，对不符合整改要求的坚决退回，揭示整改措施不明确、与问题对应不上偷梁换柱、只解决部分问题、回避问题避重就轻、蒙混过关、弄虚作假等问题，压紧压实责任。对需要追责问责的问题严肃处理，通过树立正面典型、发送专项督办函、约谈领导干部、警示教育等方式，规范管理，促进改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
误区八：内部审计必须严格执行
《规定》部门、单位内部管理领导干部经济责任审计是内部审计的重要类型，也是经济责任审计的组成部分。《规定》颁布后，一些部门、单位误认为其内部管理领导干部经济责任审计必须严格遵照执行，不能结合单位特点进行一些具体的制度设计。
究其原因，2010年中办、国办颁布经济责任审计规定以来，多数单位开展内部管理领导干部经济责任审计时严格执行中央文件，但各具特色，有的将“统”“审”“评”“用”等环节一体化贯通，有的探索建立审计评价指标体系进行量化分等评价，有的编写审计摘要提供决策参考等；也有少数单位不及时学习领会制度要求，仍停留在财政财务收支审计层次，回避定责，滞后于形势要求。
对此建议：
第一，树立审计工作一盘棋思维。审计管理体制改革后，国家审计和内部审计关系更加紧密。习近平总书记在中央审计委员会会议上强调，要加强对内部审计的指导和监督，充分调动内部审计的力量，促进成果综合利用。部门和单位应认真学习领会和把握《规定》精神，结合自身工作职责特点，形成一套符合实际、行之有效的经济责任审计制度规范，有的放矢地开展工作、深化审计，加强与国家审计的沟通协调，防止出现“拉抽屉”“翻烧饼”等现象，发挥监督合力。
第二，加强业务指导和监督。国家审计应建立健全内部审计经济责任审计工作重要事项、资料报送等工作机制，加强业务指导监督，做好部门和单位“一把手”经济责任审计项目示范，营造良好环境，搭建交流研讨平台，帮助内部审计，找准职责定位，做好制度建设，建立健全适用的组织协调机制，科学制定计划、强化质量控制、规范审计程序、强化结果运用，提升人员能力素质，推动部门、单位内部管理领导干部经济责任审计工作高质量发展。（作者单位：审计署经济责任审计司）