关于新时代高校工程审计创新发展的思考
内容摘要：本文以高校工程审计为研究新时代内部审计创新发展的切入点，全面总结高校工程审计的发展历程与面临的困境和机遇。紧扣新时代高校发展特点，从建设工程领域开展管理审计、内部控制审计、政策贯彻落实跟踪审计以及推动工程审计信息化建设、服务高校“双一流”建设等方面探索新时代背景下工程审计实现创新发展的路径，最后论述了工程审计实现创新发展的保障措施。
一、前言
近年来，随着国家对教育投入增加，高校在基本建设领域的投资也在逐年加大，工程审计在合理控制建设投资、完善建设工程管理、促进廉政建设方面发挥着重要作用。2016年12月，教育部发布了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》首次明确了新形势下高校开展工程管理审计的内容及重点，要求各高校要高度重视建设工程管理审计工作。但是在工程审计的实践中，仍然存在审计理念落后、职责定位不清晰、审计站位不高、审计思路不开阔、方式方法创新不足等问题，导致工程审计在促进高校综合改革与事业发展、尤其服务高校“双一流”建设等较高层面难以有效发挥作用。
《审计署关于内部审计工作的规定》的出台标志着国家对内部审计作用发挥的高度重视，同时也对内部审计工作提出了更高要求。近日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上进一步强调，要加强对全国审计工作的领导，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，加快形成审计工作全国一盘棋。要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。作为内部审计体系的重要组成，在新时代背景下不断创新审计理念与方式方法，是高校内部审计走出困境的有效途径。
二、高校工程审计的发展历程及特点
高校工程审计大致经过了结算审计、跟踪审计、管理审计三个阶段的发展，各个阶段审计活动呈现着不同的特点。
（一）结算审计阶段
结算审计是工程审计的传统阶段。此阶段，审计部门对建设项目竣工结算开展审计活动，以报审项目的结算金额作为主要的审计对象，审核工程结算的真实性、完整性、准确性。根据审计工作的介入时点、实施方式，我们将结算审计归为事后审计。这一阶段审计活动的特点主要表现为：
1.审计对象主要限于工程结算，工程结算金额的真实性、完整性、准确性成为审计重点；
2.工程审计人员的专业知识主要局限于识图算量、掌握定额等工程预结算专业领域，审计视角较为狭窄；
3.审计活动整体呈现静态模式。
（二）跟踪审计阶段
2007年教育部发布了《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》，高校的审计部门开始对大中型建设项目实施全过程审计。此阶段，审计部门除对竣工结算开展审计外，还将投资估算、设计概算、施工预算纳入审计对象，建设工程项目的造价控制范围由竣工验收阶段延伸至投资立项、勘察设计、施工准备等前期阶段；部分学校还对建设项目竣工财务决算实施了审计。因此，我们将全过程跟踪审计归为事前、事中、事后相结合的审计。此阶段审计活动的特点主要表现为：
1.审计对象由单一的工程结算扩展至投资估算、设计概算、施工预算、财务决算，促进控制工程造价和规范工程管理成为审计重点；
2.审计人员的专业知识已经不仅限于工程造价专业，工程管理、法律法规、财务会计等成为工程审计人员不可或缺的知识，审计视角逐步拓展；
3.审计活动呈现局部动态模式。
（三）管理审计阶段
《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》的发布，推动直属高校审计部门开始将学校各类资金来源的建设项目、建设项目各阶段的业务和管理活动均纳入审计范围，实行审计全覆盖，我们将管理审计归为全方位多维度的审计。此阶段审计活动的特点主要表现为：
1.审计对象涵盖了各类建设项目、建设项目各阶段的业务和管理活动，建设项目的内控审计、造价审计、招标审计、付款审计为审计重点。
2.审计人员不仅要具备深厚的专业知识和丰富的审计经验，还要有较高的审计站位和良好的沟通技巧，在工作中要运用管理审计的思维，善于发现工程管理中存在的问题和风险；
3.审计活动整体呈现动态模式。
三、高校工程审计发展面临的困境
高校工程审计经过多年发展，取得了很大的成绩，逐步走出了一条符合自身特点的道路。但是，我们还应该看到高校工程审计要在新时代取得长足的进展还面临着很大的困境。
（一）审计站位不高，治标不治本
审计站位不高是一个长期困扰高校工程审计事业发展的问题。许多高校的审计部门不能站在学校全局的高度考虑建设工程管理中存在的问题，工程审计的规划制定和计划安排缺乏前瞻性和全局性，审计格局狭窄，审计工作被动应付多主动开展少。
由于审计站位不高，很多审计人员在实施工程审计业务时，只关注工程造价的增减变动，对工程管理中存在的问题缺少职业敏感性，不能敏锐的捕捉到工程管理中存在的风险和隐患。很多审计人员仍习惯于用传统的结算审计思维实施审计，没有跳出造价看审计。审计工作往往不能切中要害，出现了头痛医头，脚痛医脚的现象。其结果是审计只解决了工程量虚高、项目虚列等表皮问题，对提高投资决策的科学性和工程管理的规范性等重大问题方面缺少作为。在推进高校事业发展层面既没有破题的创新思路，也缺乏有效实施的手段。
（二）审计手段落后，亟待信息化
工程审计手段落后，信息化水平低下是困扰高校工程审计发展的另一大难题。很多审计人员对当前信息化背景下，如何利用云计算、大数据等新技术创新审计手段缺少应有的思考，对当前审计手段创新的紧迫性认识不足，对数据式审计给传统的审计方式、审计方法、审计思路带来的变革缺乏清醒的认识。习惯于按照传统审计手段开展工作，手段落后，效率低下。
计算机专业人员的匮乏是导致高校工程审计信息化程度低的另一个原因。目前高校的审计队伍大多由具备财务会计、工程审计专业背景的人员组成，缺乏计算机专业的人员，尤其缺乏既懂工程审计又懂计算机的复合型审计人才。大多数审计人员的计算机水平远远不能满足当前审计信息化的要求。
由于信息化水平低下，多数高校尚未建立系统化的工程审计成果数据库，审计成果碎片化严重；同类建设项目间缺少横向、纵向的比较，形成信息孤岛，严重影响了审计成果的利用。
四、新时代高校工程审计创新发展思路
十九大以后，高校审计工作迎来了新时代新起点，如何克服工程审计面临的困境，应做到以下几点。
（一）全面实施管理审计是新时代工程审计发展的基本方向
1.深化工程管理审计为高校新时代工程审计的发展指明了方向
教育部明确要求各直属高校结合实际，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进工程管理审计全覆盖。工程管理审计的范围不仅包括了各类建设项目，还包括了建设项目各个阶段的业务和管理活动，实现了真正意义的审计全覆盖，对构建整体动态的审计模式提供了制度保障。
前瞻性的抓住建设工程管理的关键环节、核心问题，特别是通过建立工程投资评审制度，对建设工程报批立项前的功能需求、建设标准、投资计划等进行评审，可以有效从源头上规范工程管理。使项目决策进一步科学化规范化，对影响工程投资８０％－９０％的前期阶段实现了有效控制，为实现以投资计划控制设计概算，以设计概算控制施工预算的管理目标奠定了坚实的制度基础，从制度层面大大地推进了传统工程审计向现代管理审计的转型，为学校工程审计的发展指明了方向。
２.提高审计站位，用管理审计思维统领审计工作
“高度决定视角”，这个道理同样适用于工程审计工作。审计部门、审计人员必须站在服务学校大局的高度，树立动态、多维的管理审计思维，切实开展包括内控、造价、招标、付款为重点的工程管理审计，以高的站位对建设项目实施审计全覆盖，用大的视角和广的眼界发现和分析建设工程领域中出现的各种违法违规问题，从规范管理的角度提出解决问题的措施。只有如此，才能对建设工程管理中存在的问题把好脉，开好药，实现标本兼治。
（二）开展内部控制审计是新时代工程审计发展的内涵道路
1.在建设工程领域开展内部控制审计的必要性
内部控制既是高校的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是健全高校治理体系和提高治理能力建设的基石。从内部控制的重要性原则来看，内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。建设工程施工条件复杂，不确定因素多，具有资金投入大、资源消耗多、廉政风险高等特点。因此，在建设工程领域开展内部控制审计是完善高校内部控制的客观需求。2015年，教育部出台《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》提出要将内部控制审计列为内部审计日常工作，组织开展单位层面与业务层面的内部控制审计。2016年，《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的发布为高校在工程项目管理层面开展内部控制审计提供了制度依据。
2.积极探索工程项目管理内部控制审计的方式方法
高校工程项目管理内部控制审计可以针对学校工程项目管理的整体内部控制情况所进行审计。也可以针对招投标管理、合同管理、付款管理等工程项目管理的关键要素或者重要业务环节的内部控制情况开展专项审计。
对工程项目管理整体内部控制情况进行审计应关注工程管理的各项规章制度是否建立健全，是否严格履行基本建设程序，工程建设全过程的监控，立项、招标、造价、建设、验收等环节的工作流程是否规范。相关部门和岗位的职责权限是否明确并做到不相容职务相互分离。同时要积极探索工程项目管理内部控制专项审计，以合同管理内部控制审计为例，可重点关注工程项目合同的组织管理与运行机制、合同订立控制、合同履行控制、合同归档及管理评估控制等方面。
（三）采用信息化手段是实现新时代工程审计发展的必由之路
1.高度重视审计手段信息化的重要性
审计手段的信息化是新时代工程审计的发展趋势，是信息化环境下发挥审计“免疫系统”功能的必然要求，也是实现审计现代化的必要条件。落后的审计手段无法适应新时代的审计要求，审计人员要充分的认识到审计手段信息化的紧迫性必要性。
2.积极推进大数据审计模式
工程审计人员必须与时俱进，建立大数据环境下的审计思维。要充分运用各种审计数据平台，对校内各单位的工程审计数据、各类型的工程审计数据、学校工程数据与行业工程数据相互之间进行比对分析，充分运用大数据分析，建立工程审计的风险预警系统，通过审计数据平台实施审计作业，实现数字化审计。
3.建立务实高效的工程审计数据库
审计部门要根据数据式审计要求，结合学校实际，建成包含材料消耗、单方造价、结构形式等主要参数在内的系统化专业化的数据库。实现数据的有效积累和统一的数据资源综合管理，为实施数据化审计夯实基础。
4.建立数字化的工程审计管理模式
审计部门应结合实际，建立数字化的工程审计管理模式实施审计管理。对包括审前调查、计划安排、审计作业、成果利用等审计全过程实施环节进行数字化管理，满足审计过程控制和项目管理的需要，提高审计效率和审计工作质量。
（四）实施工程管理政策措施贯彻落实情况跟踪审计是新时代工程审计的有益尝试
1.开展政策措施贯彻落实审计是工程审计一项新职责
对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行跟踪审计，是国家赋予内部审计的一项新的职责。《审计署关于内部审计工作的规定》的出台，将进一步提升审计在促进政策有效贯彻落实方面的作用。将重大政策措施情况进行跟踪审计落细落小到高校的工程管理领域，是工程审计更加主动地适应把握引领经济发展新常态，创新审计理念的重要探索。
2.把握工程管理政策措施贯彻落实情况跟踪审计的特点
工程管理政策措施贯彻落实情况跟踪审计相比其他类型审计具有其特殊性，要将深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署作为首要目标，对“放管服”改革、“营改增”试点效果等重大决策部署贯彻落实情况进行审计。要求审计人员树立大局意识，同时要具有较高的政策理论水平，较好地将学校发展中遇到的实际问题与审计事项结合起来，紧紧围绕学校综合改革，保障学校各项事业健康良性发展。
3.加强审计项目的统筹协调，积极发挥作用
要加强政策落实跟踪审计与工程审计业务的融合，可与工程项目全过程跟踪审计项目同步安排、协同实施，加大与其他专项审计项目的整合力度，在审计内容上相互呼应。充分运用信息化技术手段，创新开展工程管理政策措施贯彻落实情况跟踪审计的方式，提高运用大数据技术进行审计和宏观分析的能力。同时，结合审计项目开展发挥好政策的咨询解读等功能，对苗头性倾向性问题给予提醒，防患于未然，推进高校工程管理水平。
（五）服务“双一流”建设是新时代高校工程审计不可或缺的目标
1.拓宽审计思路，助力学校“双一流”建设
2015年11月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。2016年，国家集中出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《财政部关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》等一系列激发创新创造活力，以深化改革更好激发广大科研人员积极性的文件。如何做好“双一流”建设，接好“放管服”政策贯彻落实的接力棒，对高校的自身的管理水平提出了考验。根据改进中央高校、科研院所政府采购管理，简化中央高校、科研院所基本建设项目审批程序的要求，部分高校进一步将权限下放至二级单位，在办学自主权增大的同时，如果不能放管结合，反而容易滋生廉政风险。
2.发挥监督、评价和建议职能，预防廉政风险
由于目前对因安装科研仪器设备而产生的实验室维修改造项目按照货物随标采购，还是按照工程项目另行采购缺乏规范的界定标准。如果实验室维修改造项目按照货物进行采购，将无法未纳入工程审计范围，成为监管盲区。后续若产生工程变更，由于二级学院缺乏专业人员，也难以对真实的造价进行核定。
在学校“双一流”建设和“放管服”的背景下，工程审计必须要主动开展工作，为学校职能部门提出加强监管的建议，为二级单位提供专业咨询，帮助规范采购程序，充分发挥监督、评价和建议职能。
五、新时代高校工程审计创新发展的保障措施
人才队伍建设是高校工程审计创新发展的基础，审计质量监管机制是创新发展的必要保障，全新的工程审计模式是创新发展的现实载体。
（一）加强信息化环境下的审计队伍建设
1.加强审计人员的思想政治教育和业务培训
加强政治学习，加强审计人员的思想教育，使审计人员在思想上时刻与党中央保持高度一致，确保审计队伍对党绝对忠诚是我们做好高校内审工作的前提保证。
在加强思想政治教育的同时，还要加强审计人员的业务培训，不断提高审计人员的专业分析、沟通协调、综合管理等能力建设，强化审计人员风险防范意识，促使审计人员练好内功，最终打造一支对党绝对忠诚、勇于担当、敢于亮剑、业务精湛的审计铁军。
2.优化审计人才队伍结构
要按照加大审计力度，提高审计能力的要求，合理配备审计人员，强化审计队伍专业化建设，优化审计人员知识结构。内部审计队伍应由具备经济、管理、法律、建设工程、信息系统等专业背景和专业资格人员的人员组成。内部审计部门负责人应具备经济、管理类专业知识，具有从事财经、审计方面的工作经验。
（二）加强信息化环境下的审计质量监管
1.建立健全工程管理审计质量控制机制
审计人员在实施管理审计过程中如何准确把握审计重点、难点，如何最大限度防范管理审计风险，需要建立有效的质量控制机制予以保障。通过建立高效的审计复核制度是提高工程管理审计质量，降低工程管理审计风险的重要措施。比如：在工程管理审计项目中应实施交叉复核、多级复核制度来降低审计风险。
2.建立并实施严格的责任追究机制
严格落实工程管理审计项目主审负责制，明确审计人员的责权利，建立并实施严格的责任追究机制，用制度规范审计行为，用制度约束审计权力，确保责任落实到人，防止推诿扯皮，提高审计人员的责任意识，努力把每个审计项目做成精品。
（三）构建信息化环境下的工程审计模式
1.建立大数据条件下的工程审计思路
相比传统审计方式，大数据下的工程审计是建立在海量数据信息和数据交换平台的基础上开展工作的，现场工作时间会缩短，审计效率会大为提升。大数据条件下的审计方式思路应按照“采集原始数据—分析加工整理—筛查判断疑点—取证核实确定”的步骤层层推进，通过建立数据分析模型，确定审计重点，排查审计疑点。通过实施数据比对、关联分析，审计人员可以从海量数据中发现传统审计手段不易发现的关键问题，分析项目的发展趋势，为工程管理提供高效支持，防患于未然。
2.创新审计业务组织管理方式
信息技术的发展极大的改变了组织的运行与管理方式 ，缩短了管理层与基层的信息传递距离，大大提高了信息传递及时性，减少了组织层级数量，推动了组织结构的扁平化发展。因此，高校审计部门应积极把握趋势，结合多种信息化的工具，如：微信平台、QQ聊天等网络通讯工具，建立灵活的审计管理组织构架，建立信息实时传输渠道和信息资源共享平台。利用信息化手段，进一步优化审计计划、审计实施、审计整改、档案管理等审计业务管理流程，建立数字化的审计管理体系。（来源：兰州大学审计处 罗 路 张 玉 彭 臻）