国有企业经济责任审计面临的难点及解决途径
2019年7月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。通知强调，《规定》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持党对审计工作的集中统一领导，聚焦领导干部经济责任，既强化对权力运行的制约和监督，又贯彻“三个区分开来”要求，对于加强领导干部管理监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止具有重要意义。
一、经济责任审计面临的难点
（一）审计全覆盖的目标与审计资源有限性的现实
《规定》要求，经济责任审计应当有计划地进行，根据干部管理监督需要和审计资源等实际情况，对审计对象实行分类管理，科学制定经济责任审计中长期规划和年度审计项目计划，推进领导干部履行经济责任情况审计全覆盖。
然而，国有企业日益复杂的组织机构和业务活动增加了审计专业的广度和审计评价的难度，这势必造成国有企业领导干部经济责任审计任务繁重。在审计全覆盖的背景下，目前审计队伍建设、审计信息化建设、外部审计和内部审计资源利用效率效果难以满足审计全覆盖的要求。
（二）经济责任审计策略不当
在经济责任审计中，一份目标导向清晰、审计范围主次分明的审计策略对执行审计工作具有重要的指导作用。但在实际工作中，由于主观上不重视以及客观上的一些原因，很多国有企业的审计部门，对被审计对象往往没有进行充分的审前调查，因此在制定相应的经济责任审计策略时，就会缺乏针对性。
由于制定的审计策略缺乏针对性，在实际工作中就容易产生脱节现象，无法真正落实经济责任审计措施，无法有力发挥经济责任审计总体审计策略的领衔作用。
（三）经济责任审计计划不科学
古人云:“凡事预则立，不预则废。”为避免工作的盲目性，审计部门通过事先制定审计计划以对未来实施的审计项目作综合系统的制度性安排，审计计划根据时间长短一般可分为中长期规划和年度审计项目计划。可以说，科学合理的审计计划在整合审计资源、提高审计绩效、提升审计质量、防范审计风险等方面具有决定性的龙头作用。
然而，实际工作中经济责任审计工作缺乏计划性的现象屡见不鲜，尤其是缺乏长期的审计计划。要实现对审计的对象和内容的全覆盖是一项漫长的、艰巨的、涉及范围广泛的工作，如果在领导干部离任之际才开始对其进行审计工作，势必会缺乏针对性，不利于有计划有组织的完成经济责任审计工作。
（四）经济责任审计的责任界定问题
责任界定是国有企业领导人经济责任审计中一个难题，造成这种困难的原因是多方面的，本文从以下两方面进行阐述：
一是责任界定标准有待细化。根据《规定》要求，界定经济责任时，应当按照权责一致原则，充分考虑具体情况，依法依规认定直接责任和领导责任，并对两类责任涉及的具体情形进行了区分。但从经济责任审计实践中来看，这一原则性的界定标准，对纷繁复杂的现实场景不具有很强的参考性。因此在责任界定的问题上，要靠审计人员的个人经验和认识来把握尺度，自由裁量权过大，造成责任界定方面的问题。
二是影响责任界定因素较多。国有企业在日常经济活动中，从前期调研、决策的制定、下发执行到产生经济结果周期比较漫长，在这期间又可能有领导人换届而产生前后任的问题，集体决策与领导人个人意志交叉的问题，决策与执行交叉的问题以及主观意愿和客观后果交叉的问题，很难做到准确区分，还有一些问题和责任隐藏在貌似合规的程序、种种客观因素之后，对准确界定国有企业负责人责任造成困难和障碍。
（五）经济责任审计尚未建立科学的评价体系
如何对国有企业领导人进行综合化、系统化、立体化的进行客观评价也是经济责任审计中的难题之一。
一是受财务收支审计观念的影响。传统财务收支审计主要关注财务数据指标以及合规合法性，审计评价主要是揭示经济数据指标以及违规违法问题。而经济责任审计不仅关注财务数据指标和合规合法性，还要对领导人任期中的执行公司的长期战略情况以及非财务指标等进行评价。目前尚未有清晰的评价指标体系，可以对国有企业领导人进行综合化、系统化、立体化的客观评价。
二是一些责任内容定性分析相对困难。国有企业负责人经济责任审计是一个以经济责任为核心，拓展到管理责任、政治责任、社会责任、生态文明责任等领域的综合性审计类型。其中，经济责任、管理责任的定量分析相对方便，而政治责任、社会责任、生态文明责任等内容主观性比较强，客观上缺乏足够的定量分析指标，难以充分量化分析，对整体量化分析造成了困难。
（六）审计结果运用效率不高
《规定》要求经济责任审计以任职期间审计为主，但在实际工作中先离任再审计现象仍然较为严重，审计工作形式化。这种审计模式使得审计工作陷入不利局面，评价结果与离任领导干部的任免、奖惩以及薪酬考核脱节，使得许多应该处理的问题得不到有效整改，耗费巨大人力、财力、物力得出的审计结果没有达到预期的运用价值，造成审计工作“形式化”以及责任失位。
责任追究不到位。部分国有企业高管对于审计发现问题的责任追究意识浅薄，违规成本低，有的领导干部心存侥幸心理，认为被查到几率小，有法不依、明知故犯问题严重，审计未形成违法违规问题的震慑力。
二、经济责任审计的对策
（一）加强审计资源统筹整合
一是在组织架构层面进行资源统筹，以首创集团建立审计共享中心为例，审计共享中心打破传统的金字塔型从上而下逐级管理模式，通过顶层设计和统筹规划，建立集团内部审计系统的平台型组织，减少管理层次，降低管理成本，实现内部审计组织管理结构的扁平化、信息化和网络化，最大限度整合审计资源，提高审计工作效率。审计共享中心组织框架详见图1。
图1 审计共享中心组织框架
二是加强企业审计信息化建设，在应对审计资源不足的问题，除了组织建设外，利用科技手段对审计方法进行更新，也是提升审计效率效果的重要途径。如，对业务模式相对稳定的被审计单位，将比较成熟的数据分析思路和方法固定下来，形成模块或接口，在适当的授权下，帮助审计人员快速实现数据分析。
（二）制定合理的审计策略
充分的审前调研对于经济责任审计策略的精确制定至关重要。在经济责任审计策略制定之前，安排一定的经济责任审计人员对被审计对象进行初步的分析和调查，走访有关部门和相关人员，了解被审计单位领导干部经济责任的履行等有关基本情况，以保证经济责任审计策略的制定具有针对性，在实际执行经济责任审计计划、开展经济责任审计工作时节约审计时间，提高审计效率。
对重点被审计单位应提高重视程度，加大审计力度，及时跟踪审计过程，同时也要兼顾“非重点”被审计单位领导干部经济责任履行情况，适当地降低审计频率。合理地安排各个审计项目时间和审计频率，保障经济责任审计项目的质量，做到既全面审计，又重点突出，科学地制定经济责任审计策略。从而保证经济责任审计的目标清晰，范围明了，时间安排妥当。
（三）制定合理的审计计划
国有企业经济责任审计部门每年年初制定经济责任审计计划时，既要结合近期实际情况制定短期的经济责任审计计划，同时也要充分考虑中、长期经济责任审计计划的编制，使得经济责任审计工作实际执行时有计可依、有则可依，各环节的审计工作上下衔接，有条不紊，循序渐进。
经济责任审计计划在编制时要与包括人力资源或组织部门在内各部门信息共享，同时将计划从静态编制转为滚动编制，使短、中、长期计划能够在时间顺序链上紧密地结合、连贯起来。在执行短期计划的过程中通过定期或不定期的梳理、分析、总结过程中的问题，及时有效地制定新措施进行修改调整，确保短、中、长期计划的灵活性和时效性。
随着国有企业的不断发展，审计的任务越来越重，审计队伍的数量和结构与所承担审计任务之间的矛盾越来越突出。审计方法和手段与完成审计任务的要求不匹配，无法适应被审计单位的运行状况和审计实践的发展。因此，审计计划能够在审计项目实施前统一协调各种力量和资源，减少重复审计工作，从而节省审计资源，促进提高审计工作效率。
（四）科学划分责任界定
国有企业领导人经济责任审计界定的主要难题在于责任界限不够细化，前文中也分析了产生这种难题的原因。为此在区分直接责任和领导责任的大框架时，就要对一些交叉的因素进行区分，如：一是综合考虑前任领导人和后任领导人在经济活动中承担的角色，要明确区分前任责任和现任责任；二是对决策全过程进行分析，将集体责任和领导个人责任区分开来。三是在决策下发执行后产生的后果，将领导的决策责任和执行过程中执行不到位的责任区分开来。四是基于经济责任的主观因素和客观因素，将主观责任和客观责任区分开来。
综合考虑各种因素后，才能对经济责任审计中国有企业领导人应承担直接责任和间接责任作出科学界定。
（五）建立科学的评价体系
平衡计分卡有效整合了非财务指标和财务指标，它将企业的发展战略分为财务、客户、内部业务流程和学习成长四个维度，见图2。
图2 平衡计分卡
由于平衡计分卡可以实现企业短期绩效评价和长期绩效评价、财务绩效评价和非财务绩效评价与企业战略目标相结合，因此在国企领导人经济责任审计评价中，可以引用以上四个维度进行相对综合的评价。
但同时应主要到：由于国有企业的特殊性，其经营的目标不仅仅是为了获取利润，也要承担社会责任，因此应将社会责任等因素与平衡计分结合起来一起构建科学的评价体系。
（六）强化审计结果应用措施
一是国有企业经济责任审计结果应与国有企业领导人的任免、奖惩及薪酬考核直接挂钩。针对审计发现的重大问题，将审计发现问题的数量、性质以及影响程度作为被审计单位领导人考核和奖惩的重要依据，对屡审屡犯、整改不力的被审计单位领导人列入每年审计计划安排，提高对这些领导人经济责任审计的频率和力度。
二是建立健全审计整改督办机制。审计部门对被审计单位下达审计整改建议书，并且对审计整改计划的完成时间提出强制性要求；被审计单位根据审计整改建议书对审计发现问题立即整改，在整改期间与督办部门保持沟通，在审计整改工作结束后，就审计整改落实情况向督办部门及时反馈，保障审计整改工作有效完成，以提高审计结果运用效率。
三是对以往年度审计整改落实情况进行督导，审计人员开展经济责任审计工作时，应重点检查以往年度经济责任审计结果的整改落实情况，若发现以往年度经济责任审计中发现的问题仍未得到整改落实，督办部门应责令并督办被审计单位立即整改以往存在的相关问题，对相关领导人员的整改不力进行追责，并在审计计划和实质性审计工作中加大未整改审计问题环节和领域的审计力度。
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（作者单位：北京首创环境投资有限公司）