刘用铨：预算管理一体化下部门单位财务管理六大创新
编者按：
2020年2月27日财政部发布全国统一的《预算管理一体化规范（试行）》，推进预算管理一体化建设，并有力推动预算制度改革。2020年9月上旬财政部在北京举办了两期预算管理一体化培训班，对进一步加快推进预算管理一体化建设各项工作进行了部署。本文将结合《预算法》以及《预算法实施条例》规定，阐述预算管理一体化下业务流程创新背景以及对部门单位财务管理深刻影响。
预算管理一体化下
部门单位财务管理六大创新
一、我国推行预算管理一体化建设的背景
上世纪90年代以来我国推行部门预算、国库集中收付、政府采购等三大财政支出管理改革，并大力推进非税收入两条线管理、行政事业单位国有资产管理、政府会计等诸多方面改革。在推进财政财务管理业务层面改革基础上，各级各地财政部门也大力推进信息化建设。但是各项财政财务业务管理改革分头推进，各地具体做法上不尽相同，没有形成全国统一的、贯穿预算管理全流程的预算管理规范。在业务没有规范化、标准化和一体化的情况下，导致了财政财务管理各个业务模块信息系统分散开发，互相不开放、对接端口，难以互联互通、数据共享，“信息孤岛”问题非常突出。许多地方财政财务管理业务数据重复录入且口径标准不统一，不仅增加财政财务管理工作量和成本，而且数据信息质量反而降低。在大数据背景下提升财政财务管理效率，应当统一推进全国预算管理一体化建设，制定全国统一的预算管理一体化规范和标准，实现各级各类财政财务业务信息系统互联互通、数据共享。
二、预算管理一体化目标：以资产管理相关业务环节为例
预算管理一体化的核心是统一规范和标准。为此，财政部组织制定全国统一的《预算管理一体化规范》（后文简称《规范》），将预算管理主要环节按一个整体进行综合与规范，统一管理流程、规则和要素，并依据《规范》制定《预算管理一体化系统技术标准》（后文简称《技术标准》），统一数据生产的标准和对接传输的标准。各地统一严格遵循《规范》和《技术标准》推进信息系统建设与升级改造。在此基础上，将所有部门和单位的预算数据集中到财政部门，地方各级财政的预算数据集中到省级，并按照统一标准按日上传财政部，实现全国各级预算管理的上下贯通、有效衔接和预算数据的集中统一管理。按照财政部统一部署，预算管理一体化系统建设分两批进行，到2021年5月底前所有省份要按照《规范》和《技术标准》完成预算管理一体化系统建设。
以资产管理相关业务环节为例，将新增资产配置管理嵌入预算管理全流程。单位在进行运转类项目和特定目标类项目储备时，需要配置资产的，应填报资产配置信息。单位申请项目预算时，对于属于资本性支出并形成资产的，原则上应依据项目库资产配置信息编制资产配置预算。资金支付时财政部门通过一体化系统汇集政府采购、会计核算、资产卡片等信息，对单位资产配置的实际情况要进行动态反映和监督管理。建立资产变动与非税收入征缴联动管理机制，督促单位将资产出租出借、对外投资、处置等产生的收入及时足额上缴财政。资产会计核算信息和资产卡片信息同步更新，形成会计核算和实物资产管理的双向控制，确保账实相符，全面准确反映政府资产的价值信息。单位编制部门决算、部门财务报告和行政事业单位国有资产报告时，系统依据会计账簿中的资产价值和资产卡片信息自动生成相关资产报表，确保账表一致、相关报告衔接一致，准确反映政府资产家底情况。
三、预算管理一体化不仅是信息化系统建设，更是预算管理理念与方法变革
预算管理一体化建设的重要基础是信息化系统建设，但是预算管理一体化坚持统一标准而不是统一软件，对地方财政现有系统改造只做引导性建议，允许各地根据本地实际采取新建、改造、跟从使用其他省份一体化系统等多种建设模式，为地方进行个性化功能开发和发挥不同软件公司专业特长留下空间。
预算管理一体化不仅是信息化建设，更是预算管理理念与方法变革。预算管理一体化不仅涉及信息技术问题，而且也涉及预算管理业务问题。而预算管理一体化业务流程创新是预算管理一体化信息化建设的基础。也就是说，《预算管理一体化规范》是制定《预算管理一体化技术标准》的依据。
为了实现预算管理一体化目标，《规范》在系统梳理当前预算管理业务流程基础上，针对当前预算管理业务流程存在的主要问题，应用系统化思维建立健全预算管理一体化十大管理机制。预算管理机制十大创新既是对我国过去二十多年财政预算管理改革的总结、提炼，也是对未来财政预算管理的创新与提升。预算管理一体化的十大管理机制创新，既涉及宏观中央地方财政管理体制机制创新，也涉及微观层面部门单位财务管理创新。
四、预算管理一体化下部门单位财务管理六大创新
我国预算管理一体化建设深刻地改变政府部门单位财务管理业务流程，笔者认为预算管理一体化下部门单位财务管理将面临六大创新。
（一）以预算项目为基本单位，重构部门预算支出结构
“一个部门一本预算”部门预算管理是上世纪90年代末我国加强财政支出管理三项重大改革之一。二十多年以来“基本支出+项目支出”部门预算支出结构已经深入人心。但是预算管理一体化将重构部门预算支出结构。
《规范》提出将预算项目作为预算管理的基本单元，所有预算支出都要以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。其中，人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应传统的基本支出，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应传统的项目支出。
建立并完善以项目库为源头的预算管理机制。《规范》对预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等各阶段的预算管理流程和规则作出明确规定，加强预算项目全生命周期与预算管理的衔接。预算编制坚持“先有项目再安排预算”，“资金跟着项目走”，必须从项目库中选取项目按优先次序安排，预算调整调剂也必须在项目库中操作，调整相关项目信息。
（二）严格落实部门预算细化要求，主管部门不得代编下属单位项目支出预算
上世纪90年代末我国开始推进部门预算改革，就明确要求由基层单位开始编制单位预算，逐级上报汇总，最终汇总成部门预算。主管部门不得代为下属单位编制预算。部门预算要求细化到具体项目和单位，《预算法实施条例》第40条第3款还明确要求部门预算支出按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类应当编列到款，即细化到支出功能分类和支出经济分类最明细的科目。
但是，长期以来我国从中央部门预算到地方许多部门预算管理中，都无法做出上述细化预算要求，许多主管部门依然代编所属单位的项目，甚至许多部门预算实践中先将项目支出预算总额批复到各个部门，并未细化到具体项目。在预算执行中，部门单位再落实具体项目，即“先分配资金再筹划项目”、“钱等项目”预算管理模式，违背“先谋事后安排资金”预算基本逻辑。
《规范》明确政府预算项目与部门和单位预算项目“自下而上”的汇总、衔接规则，部门预算由单位预算汇总而成，本级政府预算由部门预算汇总而成。《规范》明确部门不得代编应由所属单位实施的项目，保证预算支出执行落实到具体项目和单位。
同时，按照《推进财政资金统筹使用方案》（国发〔2015〕35号）规定，由多个部门负责的项目，明确牵头部门，分别列入各自部门预算，具体细化到单位，尽量减少乃至最好消除部门间横向分配资金，避免政府部门在预算执行中行使“二次预算分配”。
（三）优化国库集中支付流程，实行预算指标直接控制资金支付
2000年我国开始推行国库集中支付改革，也已经历时二十年。传统国库集中支付的基本原则是“预算指标控制用款计划、用款计划控制资金”。而预算指标是由部门预算编制系统导入。《预算法实施条例》第57条要求，加强对预算资金拨付的管理，按照预算拨付。不得办理无预算、无用款计划、超预算或超计划的资金拨付。
国库集中支付原则调整为“项目预算指标直接控制资金支付”。由于实现预算管理一体化后，部门预算编制已细化到具体单位和项目，用款计划不需再承担预算细化和预算控制职能。因此，国库集中支付原则调整为“项目预算指标直接控制资金支付”。《规范》规定预算指标下达后，单位根据预算指标申请支付资金，财政部门直接按照预算指标控制资金支付，支付直接对应明细、具体的预算指标，加强了资金支付与项目预算指标的衔接，提高了国库资金支付的效率。
目前预算管理一体化建设允许地方财政部门保留用款计划控制，将采取用款计划和项目预算指标对资金支付“双控制”模式，也不再是传统“预算指标控制用款计划、用款计划控制资金”控制规则。
（四）按照综合预算要求，加强单位资金预算管理，比照国库集中支付流程支付资金
《预算法》第四条规定，预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。同时，《预算法》第六十一条规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。目前我国大部分地方部门预算编制时已经将财政拨款收支、事业收支、事业单位经营收支和其他收支等“全部收入和支出”都纳入部门预算，但是预算执行中，除了财政拨款收支以外，其他“非财政拨款收支”或者“自有资金收支”尚未实行国库集中收付管理，而是通过预算单位实有资金账户进行自主收支，缺乏财政部门监督，其会计核算信息也难以进行勾稽验证。
为严格落实预算法第四条“综合预算”要求，《规范》首先将部门财政拨款收支以外的收支统一称为规范的“单位资金”，并依法加强单位取得的各类单位资金的管理，从预算编制、支出控制、核算管理等方面，强化了单位财政拨款收入以外的事业收入、经营收入等单位资金的预算管理。
《规范》明确单位资金收支全部列入预算。财政部门根据单位资金收入情况，统筹合理安排财政拨款预算。预算执行过程中硬化单位资金预算对支出的约束，部门单位新增单位资金支出要报财政部门审批，提高单位资金预算的全面性、准确性和严肃性。逐步实行对单位资金严格按照预算控制执行，一体化系统与单位资金开户银行联网，单位比照国库集中支付流程，通过一体化系统办理资金支付。
同时，强化对单位资金核算的监督管理。《规范》规定，单位应当按照财政部门有关规定及时将会计核算信息传送同级财政部门。财政部门积极创造条件，通过与预算单位联网对接，逐步实现同级预算单位会计核算信息的动态反映和集中存放。
（五）划分结转资金和结余资金，建立结余资金自动收回机制，盘活存量资金
传统财政财务管理中财政部门对部门单位实行“收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用”的预算管理办法，因此，“结余留用”预算管理方式下，结余资金是部门单位的“既得利益”，这就造成政府部门单位一方面兜着大量预算结余资金不使用，另一方面又向财政部门不断申请新的预算资金，造成预算资金沉淀、闲置浪费。2012年行政事业单位财务规则改革时已将“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”。
近年来我国预算存量资金沉淀问题日益受到社会各界关注，李克强总理要求盘活存量资金，增加货币有效供给。2014年修订的《预算法》第四十二条规定，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。
在此基础上，《规范》明确结转结余资金计算和管理的规定，建立结余资金自动收回的机制。系统根据预算执行情况，严格按规定自动计算结转结余资金，为后续管理提供数据支撑。《规范》规定除科研项目外，不得改变上年财政拨款结转资金的用途，不需按原用途继续使用的，应当及时交回财政部门，避免部门将结转资金调剂用于其他项目，影响财政部门统筹安排资金。通过一体化系统实现结转结余资金的动态管理，财政部门可以及时跟踪掌握项目预算结转结余情况，有效控制新增结转结余资金规模，从而提高财政资金使用效益。
（六）建立预算指标账，强化对预算指标管理全流程追踪和控制，硬化预算约束
《预算法》第七十五条第二款规定，决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。因此，强化预算约束、增强预算严肃性，首先应当分析预算执行实际数与编制数对比关系，以直观地反映预算到底有没有照计划执行。但是传统各级财政预算指标管理方式无法全面、准确反映预算管理全过程预算指标的增减、来源及状态，不利于强化预算约束，加强预算控制。
《规范》引入管理会计理念，采用会计复式记账法核算预算指标管理业务或事项，强化财政部门对预算指标管理全流程的追踪和控制，实时掌握预算分配和执行进度，加强对预算执行的监督。预算指标账以预算指标管理业务或事项为核算主线，采用复式记账法对预算指标的批复、分解、下达、调整、调剂、执行和结转结余的全过程进行记录，保证每项指标业务都以相同金额在两个相互关联的账户同时记录，通过各账户之间客观上存在的对应关系，更加真实、全面、动态地反映预算指标管理业务全貌。预算指标账遵循会计复式记账法有借必有贷，借贷必相等原则，坚持“先有预算、再有指标、后有支出”，建立“支出预算余额控制支出指标余额、支出指标余额控制资金支付”的控制机制，实现预算管理业务或事项有效衔接、相互制衡。
《规范》建立全国统一的预算指标账科目编码和核算规则，将统一的会计复式记账规则作为一体化系统底层控制机制的重要组成部分，嵌入预算管理各个节点，将由预算管理一体化自动进行账务处理。
笔者建议，为了加强政府部门单位内部预算管理，也有必要建立部门预算指标账，加强对承付等预算指标控制。例如，10月20日甲单位按规定的政府采购程序与B供应商签订一项购货合同，购买10台办公用计算机，合同金额为9万元。合同约定，所购计算机由B供应商与本月22日交付，货款由甲单位在验货后向代理银行开出支付令。10月20日甲单位与B供应商签订购货合同就是典型的承诺付款业务，也是预算指标账的最基本业务之一。某种意义上控制承付比控制支出更为重要，签订合同进入承付环节，就已“生米煮成熟饭”，即使政府部门“反悔”，不再履行合同、不再购买该项资产，也要支付违约金，因此，承付之后发生支出就是必然的。承付会计控制也可提高支出预见性。强化部门预算约束，避免发生超预算支出，应当将预算控制环节往前移，仅仅控制支付为时太晚，已经“生米煮成熟饭”，承付环节乃至更早提出采购需求阶段就应当开始控制，部门单位内部职能部门提出采购需求，首先应当满足“具有足额预算指标额度”的前提条件。
主要参考文献：
[1]王小龙、李敬辉.预算管理一体化规范实用教程[M].北京:经济科学出版社,2020:8
[2]财政部.预算管理一体化培训班课件[Z].2020:9
[3]财政部.关于印发《预算管理一体化规范（试行）》的通知（财办〔2020〕13号）[EB/OL].（2020-9-20）[2020-4-22]. http://gks.mof.gov.cn/guizhangzhidu/202004/t20200422_3502098.htm